【经济】肖林：自贸区做了些什么
建设中国（上海）自由贸易试验区（以下简称“自贸试验区”）是中国在新形势下推进改革开放的重大战略举措。
挂牌一年来，自贸试验区发挥了改革新高地、开放新标杆的积极作用，达到了试验的阶段性目标和试验效果。
随着自贸试验区制度创新与改革开放不断深入，区内外企业越来越感受到各项改革和开放成果的积极影响。这种积极效应已经在企业的投资、融资及日常运营过程中凸显出来，企业对自贸试验区的认同感不断增强。
四大制度创新突破
自贸试验区在投资管理制度、贸易监管制度、金融创新制度和事中事后监管制度等四个方面实现了制度层面的创新突破。
建立以负面清单为核心的投资管理制度，形成更加开放透明的投资管理体制。
2013年9月以来，自贸试验区发布了两份负面清单，外商投资特别管理措施由原先的190条调整为139条，调整率达26.8%。
负面清单使政府对外商投资管理由“潜规则”变为“明规则”，明确了哪些该管，哪些该让给市场，是我国投资管理体制方面一次重大改革；也是政府职能加快转变、经济管理思维突出底线意识、突出“法无禁止即可为”立法理念的重要表现。
与此配套的是，自贸试验区在商事登记制度方面的改革初见成效，先照后证深入人心，且已向全国复制推广；企业准入单一窗口制度逐步完善，实现了企业设立由多头受理向一口受理的流程再造，在准入管理方面提升了服务水平；境外投资备案制度进一步接轨国际通行规则，效应不断显现。
实行以贸易便利化为重点的贸易监管制度，监管水平与能力不断提升。
自贸试验区坚持以市场和企业需求为导向，积极对标国际通行规则，围绕简政集约、通关便利、安全高效要求，大胆创新贸易监管制度，使贸易监管效率和服务水平显著提升。在这方面，有三大制度探索已获得阶段性成果——
一是海关以信息化、智能化、便利化、法治化、安全化为重点，先后实施了先进区、后报关、区内自行运输、卡口智能验放等14项制度；检验检疫推出了23项制度创新。同时，海关、检验检疫联动实施了一次申报、一次查验、一次放行监管试点，并在一线出境、二线入区环节实现了通关单无纸化。其中，通过实施分线管理，一线全面实行入境免签，二线实施预检核销，平均每批货物节省7-12天物流时间； 积极推进管检分离，自2014年3月1日起，实施了进口机动车采信第三方检验结果试点。
二是海关已制定出货物状态分类监管方案和操作规范，为下一步协同落实打下坚实基础。
三是国际贸易单一窗口平台已于今年6月18日正式上线运行，收单业务通过单一窗口完成一半进口货物的申报手续。
探索以资本项目可兑换和金融开放为目标的金融创新制度，服务实体经济发展。
自贸试验区成立以来，“一行三会”先后出台了51条支持自贸区建设的指导意见，并相应地制定了9个实施细则。这构成了金融支持自贸区实体经济发展的制度框架体系。
从落实情况来看，区内企业和个人外币存款利率上限已取消，跨境人民币双向资金池业务和跨国公司资金集中运营管理等改革措施不断深化，自贸试验区金融创新的核心内容分账核算业务细则（即“自由贸易账户FTA”）业已落地。这些改革创新举措不但方便了企业，也有效助推了人民币国际化进程，吸引了一大批金融服务企业入驻。与此同时，“一行三会”的驻沪机构与上海市政府一起建立并且完善了监管协调机制和跨境资金监测机制，已使得监管得到了有力、有效的落实，金融风险防范机制正在建立。
探索以政府职能转变为核心的事中事后监管制度，创新政府管理方式。
目前，自贸试验区已初步构建起由社会信用体系、企业年报公示和经营异常名录制度、信息共享和综合执法制度、社会力量参与市场监督制度、安全审查制度、反垄断审查制度共同架构而成的“六位一体”的事中事后监管制度框架。
以社会力量参与市场监督制度为例。会计师事务所、审计师事务所开始承担企业年报审计。第三方检验机构已为试验区进出口商品检验出具鉴定报告。商事纠纷调解中心已在区内开展业务。上海国际仲裁中心已设立自贸试验区仲裁院并制定发布了相关仲裁规则。
四大改革开放成效
挂牌一年来，自贸试验区在形成开放促进改革态势、推进服务业开放、接轨国际的制度框架和形成可复制、可推广的制度创新经验等四个方面取得了显著试验成效——
已形成了以开放倒逼改革的发展态势，成为全国深化改革新高地。
当前，面对国际投资贸易规则的重大变化，自贸试验区一方面扩大开放领域，积极探索以开放倒逼改革的新模式； 另一方面，进一步明确了政府与市场的边界，赋予了市场更多的创新创业空间，提高了市场整体开放水平，使市场在资源配置中的决定性作用正得到进一步的发挥。
与此同时，自贸试验区在投资管理体制改革、贸易监管体制改革、政府监管体制改革、金融领域开放新体制和服务业扩大开放等领域，探索了一批新做法、形成了一批新经验、试验了一批新制度，为在全国范围内深化改革开放起到了示范、引领作用。
形成了服务业扩大对外开放的新格局，成为全国对外开放新标杆。
挂牌成立时，中央有关部门就明确，自贸试验区要在金融服务、航运服务、商贸服务、专业服务、文化服务和社会服务等6个领域扩大开放，暂停或取消投资者资质要求、股比限制、经营范围限制等准入限制措施（银行业机构、信息通信服务除外），并提出了23项扩大开放举措。目前，这23项措施已全部落实到位，并获得首家外商独资医疗机构阿特蒙医院顺利落地、首款游戏主机获批进行销售等重大突破。
今年7月，自贸试验区又推出进一步扩大开放的“新31条”措施。同时，自贸试验区实行负面清单管理模式和外资准入前国民待遇，对外开放水平大幅提高，超过了我国加入WTO时承诺的开放水平，吸引了大批服务型企业和跨国公司集聚。截至9月中旬，自贸试验区新增企业12288家，超过原综合保税区过去20年的企业存量（8996家）； 新设企业注册资本（金）3459.08亿元，户均注册资本（金）2840.98万元。其中，外资企业约1400家，包括12家跨国公司地区总部。
形成了与国际接轨的制度框架，为我国加入更高标准的国际投资贸易协定积累了经验。
一年来，自贸试验区按照“先行先试、风险可控、分步推进、逐步完善”的要求，积极探索管理模式创新，初步形成了与国际投资、贸易通行规则相衔接的基本制度框架——
基本建立了以准入前国民待遇+负面清单为主的投资管理制度框架，实现了由正面清单管理和审批管理向负面清单管理和备案管理的转变；基本建立了以便利化和国际化为特征的贸易管理制度框架，实现了由关境上便利化向关境内便利化的转变； 稳妥推行了以单一窗口、分类监管、便捷高效为核心思想的海关监管制度框架，逐步实现一线放开、二线管住、区内不干预的国际公认海关管理标准规范； 探索建立以分账体系+有限渗透为核心的金融（外汇）管理制度，推动实现了人民币国际化、利率市场化、外汇管理体制改革和审慎监管的金融开放思路； 初步建立了事中事后动态监管+大数据网络平台为支撑的综合监管执法制度框架，实现了从事前审批和主体监管向事中事后监管和功能监管的转变。上述制度创新缩小了我国现行制度与国际通行规则的落差，为我国加入更高标准的投资、贸易协定积累了经验。
形成了一批可复制可推广的制度创新经验，成为全国新一轮改革开放试验田。
上海自贸试验区是块大试验田，要播下良种，精心耕作，精心管护，期待有好收成，并把培育良种的经验推广开来。这是习总书记对自贸试验区的殷切期望，也是自贸试验区建设的总体方向。因此，自贸试验区从一开始就肩负着在全面深化改革攻坚阶段担当“破冰排头兵”的历史使命。它要做的，是制度创新的苗圃而不是盆景，所有规则和改革必须按中央要求可复制、可推广、可辐射。
一年来，一系列发轫于自贸试验区的制度创新已不断在全国生根发芽，改革扩散传导的自贸试验区效应正在逐步放大。
具体来看，这些可复制、可推广、可辐射的制度创新主要包括四个层次：
一是可在全国复制推广的政府管理理念。如一口受理、综合审批和高效运作的政府服务理念、被动审批转向主动服务的政府管理理念等；
二是可在全国复制推广的政府管理创新制度。如外商投资项目备案管理、境外投资项目管理、新设企业注册资本认缴制、统一营业执照样式、企业准入单一窗口制度等；
三是可在特定区域内复制推广的政府监管创新制度。如海关14条监管制度创新、检验检疫8项试验成果已在全国海关特殊监管区复制推广，海事行政许可全程透明等2项制度创新也已复制到全国海事系统；
四是已在金融和服务业领域形成了一定的溢出辐射效应。区内对金融和服务业扩大开放功能的创新逐步发挥出了溢出效应，更好地服务实体经济。如小额外币存款利率上限放开已在全市推广、跨境人民币双向资金池业务等8项政策已在全国范围内推广。
营商环境得到企业认可
运营一年以来，区内外企业越来越感受到各项改革和开放成果的积极影响。这种积极效应已经在企业的投资、融资及日常运营过程中凸显出来，企业对自贸试验区的认同感不断增强。
首先，更加开放的理念思路，得到企业充分认可。
作为开放创新的试验场，自贸试验区成立一年来在制度创新与加快开放方面成效显著，主要表现在：一是以负面清单为代表的新型监管模式，对企业发展意义重大。二是投资领域更开放。三是融资渠道更多元。跨境人民币双向资金池服务使资金流动更为便利； 区内银行已经开发出针对人民币跨境融资的一系列配套解决方案。
其次，更加透明高效的政府服务，得到企业充分认同。
区内企业最认可的，是园区监管和服务方面的变化。一是监管措施更加人性化。二是主动服务意识增强。三是配套服务逐步完善。如外高桥集团主动协调城管、市容、海关、工商等相关部门和物业管理公司，帮助区内企业协调与政府机构之间的事务，尽量减少对企业正常运营的外部影响。
再则，勇于改革创新的制度政策，得到企业积极评价。
受访企业普遍认为，一表申报、一口受理、注册资金只需认缴等措施最为有力，有效提高了营商便利程度； 目前综合监管制度中的企业年报公示和经营异常名录、信用管理体系、社会力量参与市场监督三项措施效果最为明显，企业主动参与的积极性比较高，参与空间较大。
如何进一步深化改革
未来几年，自贸试验区要结合国家对外开放总体战略，进一步放大制度创新的效应，推动上海形成符合国际趋势和自身发展需求、具有国际竞争力的制度环境，实现三大目标——
一是完成三个转型：由单一贸易功能向贸易功能与投资功能并重转型、由在岸业务功能为主向在岸与离岸业务并重转型、由集聚生产贸易型企业为主向集聚跨国公司功能总部为主转变；
二是形成辐射和溢出效应：按照可复制、可推广、可辐射要求，加快向区外的辐射、复制和推广步伐，在更广阔的空间内服务好国家战略；
三是实现制度创新突破：在服务经济基本制度方面有所突破、在政府综合管理制度方面形成制度优势、在金融改革开放方面加快制度创新。为此，自贸试验区需要进一步深化改革、扩大开放。
1、参照国际通行模式，调整缩短负面清单
从形式上着手，可借鉴美国、韩国等制定负面清单的设计方向，向短清单模式靠拢，将现有负面清单进一步缩短。同时，尽快研究美国BIT范本投资宽口径内容，改变现行负面清单窄口径现状，加快与国际通行规则接轨。
从内容上着手，可进一步放宽对外资市场准入的限制，扩大服务业试点开放。
从表述上下手，对负面清单中有关解决市场准入和投资程序方面的内容和表述予以明确和规范，进一步提高透明度。
2、更高层次扩大服务业开放
进一步扩大贸易服务业开放。加快商业保理业发展，并进一步深化贸易平台建设，做大做强专业贸易平台。继续推进大宗商品交易市场建设，适时推出第一批大宗商品交易平台。
进一步扩大航运服务业开放。推进对外资开放船舶管理业务，加快实施国际船舶登记制度，促进上海航运金融、航运保险、船舶维修与检测等衍生业务加快发展，延伸上海高端航运服务产业链。进一步集聚高端航运资源，增强上海国际航运中心全球航运资源配置能力。
进一步扩大文化服务业开放和专业服务业扩大开放。积极推进软件信息、数据服务等特色业务的研发与服务外包发展。在保险、汽车制造、电信、广播电视投资、电影制作发行等行业，力争进一步放宽外资准入限制。
进一步深化自贸试验区金融创新和市场开放。积极稳妥推进人民币资本项目自由兑换，加强自贸试验区金融改革开放与上海国际金融中心建设的联动。
3、推进贸易投资便利化和自由化
进一步创新海关监管理念和手段，提高通关效率。
在当前推进AEO互认工作基础上，建立以企业信誉评级制度为核心的差别化监管制度，使监管效率与企业诚信相结合；在监管方式上积极采取数据监管新模式，针对部分通关商品小批量、非标化程度高的企业，建立相应机制适应调整完善监管重点和流程，建立常态化绿色通道申请制度，加快特殊企业和货物的通关速度。
扩大准入，逐步消除投资壁垒，进一步扩大开放领域。及时公布更清楚明确的相关监管法律法规，让公众有章可循。政府在监管过程中企业提交的信息应区分保密信息和非保密信息，供公众查询，以提高监管透明度。
4、研究并做好全面接轨国际贸易投资规则新变化的准备
要建立健全高质量信息披露机制，建立自贸区竞争政策影响评估机制； 要推动自贸区企业开展能源管理体系评价与创建，组织具备相应能力的咨询机构提供环境标准培训、指导和咨询等服务；要从经济管理体制、采购管理体制、企业招投标积极性等方面主动对接，推动自贸区接轨国际规则，做好应对世界贸易组织 《政府采购协定》（GPA）的准备。
（本文摘自11月8日解放日报第七版思想者 原标题为《以制度创新深化上海自贸试验区发展——肖林博士在上海财经大学的演讲》 编辑邮箱 shguancha@sina.com）